Признание незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство. Определение СКГД ВС РФ от 28.02.2018
С правовой точки зрения тема строительства является не совсем простой, так как для юридического сопровождения строительства необходимы знания гражданского, земельного, градостроительного и иных видов законодательства, которое к тому же может часто изменяться. Судебных споров, связанных со строительством также достаточно много.
Здесь я хочу рассказать о февральском определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ (СКГД ВС РФ) по теме разрешения на строительство, так как в нем содержится ответ на иногда встречающийся в судебных спорах вопрос: если собственник земельного участка начал строительство объекта, но не получил при этом разрешения на строительство, может ли он получить его, построив часть здания?
Почему я пишу о данном определении? Причина проста. Я сам участвовал в аналогичном споре и позиции судов была прямо противоположной позиции, изложенной в анализируемом определении СК ГД ВС РФ.
Сформулируем проблему.
Гражданин А имеет в собственности земельный участок и начинает строить на нем здание, но не получает в органе местного самоуправления разрешения на строительство. При этом он строит здание и не нарушает никаких требований градостроительного законодательства, а также строительных норм и правил. Затем, гражданин А на каком-либо этапе строительства обращается за получением разрешения на строительство. Правомерен ли будет отказ в выдаче разрешения на строительство? Есть ли перспектива предъявления административного искового заявления об оспаривании отказа в выдаче разрешения на строительство.
Большинство судов, мысля без определения целей разрешения на строительство, исходили из простой логики: если объект строится или построен без разрешения на строительство, то он строится незаконно, а разрешение на строительство не может быть выдано на уже возводимый объект. Такая логика понятна, но она отдает некоторой степенью примитивности. Именно с таким пониманием градостроительного законодательства не согласился ВС РФ.
Перейдем к содержанию судебного акта СКГД ВС РФ.
Кассационное определение СКГД ВС РФ от 28.02.2018 № 18-КП 7-286
Фабула.
Каспарова Е.М. является собственником земельного участка площадью 501 кв.м с кадастровым номером (категория земель - земли населённых пунктов, вид разрешённого использования - для индивидуального жилищного строительства), расположенного по адресу: , на который приказом Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар от 29 июля 2016 г. № 1778-ГП утверждён и выдан градостроительный план. Управлением муниципального контроля администрации муниципального образования город Краснодар проведена проверка соблюдения земельного законодательства и составлен акт от 18 ноября 2016 г. № 51, согласно которому установлено невыполнение утверждённых органом местного самоуправления предписаний Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, выразившихся в возведении капитального объекта незавершённого строительства без разрешения на строительство. Каспарова Е.М. обратилась в администрацию Карасунского внутригородского округа города Краснодара (далее - администрация округа) с заявлением о выдаче разрешения на строительство 2-х этажного индивидуального жилого дома на принадлежащем ей земельном участке.
Письмом от 5 декабря 2016 г. № 02-48/8648 администрацией округа Каспаровой Е.М. отказано в выдаче разрешения ввиду того, что градостроительным законодательством Российской Федерации не предусмотрена выдача разрешения на строительство на возведённые объекты капитального строительства, и разъяснено, что материалы по факту самовольного строительства направлены в управление муниципального контроля администрации муниципального образования город Краснодар для принятия к Каспаровой Е.М. административных мер.
Считая отказ уполномоченного органа незаконным, Каспарова Е.М. обратилась в суд с административным иском о его отмене и просила обязать администрацию округа выдать разрешение на строительство объекта индивидуального жилищного строительства.
Как я уже говорил, суды исходили из простейшего, неюридического понимания законов. Правовое мышление требует оценки законодательства в системе, а также функций и целей того или иного правового института, но это слишком сложно и для этого требуется хорошее знание права. В итоге административному истцу было отказано в удовлетворении исковых требований.
СКГД ВС РФ, отменяя состоявшиеся судебные акты, исходила из следующего:
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суды исходили из того, что застройщик вправе приступить к строительству объекта капитального строительства только после получения такого разрешения (в случаях, когда получение разрешения предусмотрено законом). Поскольку такое условие не соблюдено, возведённый Каспаровой Е.М. объект капитального строительства имеет признаки самовольной постройки, а получение разрешения на строительство после начала строительства законом не предусмотрено.
Такая позиция ошибочна по следующим основаниям.
В соответствии с подпунктом 5 пункта 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпунктом 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа. Согласно предписаниям частей 1 и 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных поименованным кодексом.
Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьёй. Уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 указанной выше статьи, либо их несоответствии требованиям закона (часть 13 этой же статьи).
По смыслу приведённых законоположений, уполномоченный орган вправе отказать в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) только на основании правовых норм и обстоятельств, указанных в федеральном законе, начало проведения строительных работ к таковым основаниям не отнесено. Как следует из материалов дела, Каспаровой Е.М. отказано в выдаче разрешения на строительство только ввиду того, что ею до получения разрешения на строительство был возведён фундамент. Однако такой отказ не соответствует статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Из системного анализа положений поименованной статьи следует, что проверочные действия уполномоченного органа осуществляются исключительно с целью установления возможности (допустимости) строительства объекта капитального строительства по представленному проекту на заявленном земельном участке. При этом начало строительных работ не влияет на принятие решения о соответствии проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, и возможности возведения на заявленном участке объекта капитального строительства по представленному проекту. В случае положительного заключения - законные основания для отказа в выдаче разрешения на строительство отсутствуют.
Признавая отказ уполномоченного органа в выдаче Каспаровой Е.М. разрешения на строительство индивидуального жилого дома правильным, суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод, что реконструируемый заявителем объект капитального строительства имеет признаки самовольной постройки. Между тем в материалах настоящего административного дела отсутствуют доказательства того, что строительство индивидуального жилого дома Каспаровой Е.М. начато с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил, не содержится такого заключения и в письменном отказе выдать разрешение на строительство.
Таким образом, ВС РФ исходил из сути правоотношений, а суды нижестоящих инстанций из бессистемного толкования закона, что случается, к сожалению, довольно часто.